Este texto es una colaboración que escribí para Nexos.
En su discurso de toma de protesta el 1 de diciembre de 2018, Andrés Manuel López Obrador delineó un ambicioso proyecto: “Trabajaré 16 horas diarias para dejar en seis años muy avanzada la obra de transformación, haré cuanto pueda para obstaculizar las regresiones en las que conservadores y corruptos estarán empeñados. […] Por eso aplicaremos rápido, muy rápido, los cambios políticos y sociales para que si en el futuro nuestros adversarios, que no nuestros enemigos, nos vencen, les cueste mucho trabajo dar marcha atrás a lo que ya habremos de conseguir”.
Poco más de 14 meses después, el presidente parece estar satisfecho con los cambios legales ya conseguidos. El 5 de febrero pasado, durante la ceremonia del 103 aniversario de la Constitución, López Obrador declaró que si bien había algunos temas pendientes (por ejemplo, extender la seguridad social a la población vulnerable), las reformas constitucionales concretadas desde que llegó a la Presidencia “pueden ser consideradas como una nueva constitución dentro de la Constitución del 17”.
¿Cómo ha cambiado el marco constitucional de México durante la administración de López Obrador? ¿Qué papel ha jugado el presidente en este proceso? ¿Cuál ha sido la suerte de las iniciativas presentadas por AMLO?
Para responder estas preguntas construí y analicé dos bases de datos. La primera la elaboré a partir del recuento de reformas constitucionales que lleva a cabo la Cámara de Diputados. Para la segunda utilicé los datos del Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación. Tanto las bases de datos que usé, como el código y las gráficas que generé para este análisis pueden ser consultadas en este repositorio.
La evidencia disponible indica que si bien la Constitución ha experimentado numerosos cambios durante la actual administración, las 34 reformas aprobadas hasta ahora han modificado una o más secciones de menos del 20% del total de los artículos de la Carta Magna (26 de 136). Si bien este porcentaje es considerable, es menor al del sexenio previo (29.4% de los artículos reformados en los primeros 14 meses) y deja en claro que no se ha escrito una “nueva constitución” en lo que va de esta administración.
Los datos también muestran que a pesar de contar con el contexto político más favorable de los últimos 20 años, formalmente el presidente López Obrador ha jugado un papel secundario en estos cambios constitucionales. Tanto que de los 26 artículos reformados hasta ahora, sólo tres fueron modificados por una iniciativa suya, y tres de las cinco iniciativas de reforma constitucional que ha propuesto están pendientes.
Por último, y relacionado con el punto anterior, los datos del SIL revelan un resultado un tanto contraintuitivo. A pesar de que Morena y sus aliados cuentan con amplias mayorías en el Congreso, buena parte de las iniciativas enviadas por López Obrador no han sido aprobadas. Este dato se vuelve aún más significativo al compararlo con lo ocurrido en sexenios previos, pues el porcentaje de iniciativas pendientes del actual presidente es de los más altos tanto para reformas constitucionales como a leyes secundarias.
¿Cómo ha cambiado el marco constitucional de México durante la administración de López Obrador?
De acuerdo con la página de la Cámara de Diputados mencionada arriba, las 34 reformas a artículos constitucionales que entraron en vigor entre el 1 de diciembre de 2018 y el 15 de febrero de 2020 (fecha en que terminé de escribir este texto), pueden agruparse temáticamente en siete grandes bloques.
El primero de ellos incluye los cambios a los artículos 22 y 73 de la Constitución para modificar la figura de extinción de dominio, mismos que fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 14 de marzo de 2019.1
El siguiente conjunto de reformas entró en vigor unos días después, el 26 de marzo, e implicó la modificación de 10 artículos, todos relacionados con la creación de la Guardia Nacional.2
El 12 de abril se publicaron en el DOF los cambios al artículo 19 constitucional para ampliar el catálogo de delitos que pueden merecer prisión preventiva oficiosa, entre los que se incluyó a la corrupción y el fraude electoral.3
Un mes después se concretó la reforma educativa propuesta por López Obrador, cuando el 15 de mayo entraron en vigor las reformas a los artículo 3, 31 y 73 de la Constitución.4
El quinto bloque de artículos reformados entró en vigor el 6 de junio, cuando se publicaron en el DOF las modificaciones de nueve artículos constitucionales en materia de paridad de género en todos los ámbitos de la administración pública, órganos autónomos y el Poder Judicial.5
A principios de agosto se publicó la reforma al artículo 2 constitucional, misma que “reconoce a los pueblos y comunidades afromexicanas, cualquiera que sea su autodenominación, como parte de la composición pluricultural de la Nación”.6
Por último, el 20 de diciembre pasado entraron en vigor las reformas a ocho artículos constitucionales7 relacionados con la consulta popular y revocación de mandato.8
En conjunto, estas 34 reformas modificaron una o más secciones de 26 de los 136 artículos de la Constitución,9 lo que equivale al 19.1% del total. Ésta debería ser una métrica suficiente para descartar la idea de que en el primer año y dos meses de la gestión de López Obrador se escribió una “nueva constitución”. Pero si aún quedan dudas, vale la pena recordar que durante los primeros 14 meses de los sexenios de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto se aprobaron, respectivamente, 27 y 62 reformas a artículos constitucionales, mismas que modificaron uno o más apartados de un total de 22 y 40 artículos. Así como en aquel entonces no se habló de una “nueva constitución”, tampoco tiene sentido hacerlo ahora.
¿Qué papel ha jugado López Obrador en estos cambios?
Durante más de 12 años López Obrador ofreció una numerosa lista de promesas de transformación. Al llegar al poder, no podía pedir un balance de fuerzas más favorable para materializar estos cambios. Comenzó su mandato con la legitimidad que le daban 30 millones de votos y el apoyo de mayorías legislativas que ninguno de sus tres predecesores tuvieron. Desde el comienzo de la actual legislatura, las bancadas de Morena y sus aliados (PT, PES y PVEM) controlan el 66.4% y el 60.17% de los votos en las cámaras de Diputados y Senadores, respectivamente.
Dadas estas condiciones, así como el explícito deseo de López Obrador “para obstaculizar las regresiones […de…] conservadores y corruptos”, era factible esperar que el presidente asumiera un papel protagónico para impulsar los cambios constitucionales y legales que le permitirían materializar su proyecto de gobierno. De ser así, el actual presidente debería destacar respecto a otros presidentes por (i) el gran número de iniciativas de reforma presentadas; y, (ii) el alto porcentaje de iniciativas aprobadas.
Los datos del SIL revelan una historia diferente.
La siguiente gráfica muestra el número de iniciativas de reforma constitucional y de leyes secundarias presentadas por el titular del Ejecutivo federal durante los primeros 14 meses de las últimas cuatro administraciones.10 La altura de cada barra es proporcional al número total de iniciativas presentadas por el respectivo presidente. La región roja de cada barra corresponde al número de iniciativas de reforma constitucional y la región azul a las reformas de leyes secundarias.
La gráfica muestra que a pesar de tener uno de los escenarios políticos más favorables de los últimos 20 años para impulsar una agenda legislativa desde el Ejecutivo, López Obrador es el presidente que menos iniciativas de reforma ha presentado durante los primeros 14 meses de su administración, con 16. Mientras que Calderón propuso casi el doble en el mismo período (30), Fox y Peña Nieto presentaron 41 y 46 iniciativas, respectivamente.
Si únicamente se consideran las iniciativas de reforma constitucional, el actual presidente empata con su predecesor, con cinco iniciativas, seguidos por Calderón (cuatro) y Fox (tres). En términos de número de artículos, las cinco iniciativas de reforma del presidente López Obrador contemplan la modificación de 12 artículos constitucionales, las cinco de Peña Nieto proponían reformar 15, las cuatro de Calderón abarcaban 16 artículos y las dos de Fox 12 artículos.
¿Cuál ha sido la suerte de las iniciativas presentadas por López Obrador?
La siguiente gráfica responde esta pregunta y ofrece una perspectiva comparada con los resultados obtenidos por los otros tres presidentes en el mismo período temporal.
La gráfica está dividida en cuatro paneles. Los dos de arriba muestran el número de iniciativas de reformas constitucionales (panel izquierdo) y reformas a leyes secundaria (panel derecho) presentadas por cada presidente. Los colores corresponden al estatus de las iniciativas al final de los primeros 14 meses de cada administración: verde obscuro sí fueron publicadas en el DOF, verde claro sí fueron aprobadas pero aún no se publicaban y rojo sí estaban pendientes. Los paneles de abajo muestran los mismos datos pero en términos porcentuales.
La gráfica indica que a pesar de que Morena y sus aliados controlan más del 60% de los votos en ambas cámaras del Congreso de la Unión, al concluir los primeros 14 meses de su gobierno López Obrador es el presidente con el mayor porcentaje de iniciativas pendientes, con 43.8% (7 de 16).
Al momento de escribir este texto tres de sus cinco iniciativas de reforma constitucional (60%) no habían sido aprobadas por el Congreso de la Unión, y una más esperaba su turno para ser publicada en el DOF (ver nota al pie 8). Así, la única reforma constitucional presentada por López Obrador que está vigente a mediados de febrero de 2020 es la reforma educativa, misma que implicó la modificación de los artículos 3, 31 y 73 de la Constitución.
Un sexenio antes el escenario era el opuesto: tres de las cinco reformas constitucionales propuestas por Peña Nieto (la educativa, la de telecomunicaciones y la energética) habían sido aprobadas y publicadas en el DOF antes del 15 de febrero de 2014, modificando 10 artículos. Y una cuarta reforma entraría en vigor unos meses después.11
De los cuatro presidentes aquí considerados, Calderón es el que tiene el mayor porcentaje de iniciativas de reforma constitucional pendientes al final de los primeros 14 meses de su administración, con 75% (3 de 4 iniciativas). Es también el único presidente que no tenía una reforma constitucional instrumentada al final de el plazo considerado.12
Regresando a las tres iniciativas de reforma constitucional de López Obrador que están pendientes, todas abordan temas prioritarios para el presidente. Una propone que el titular del Ejecutivo pueda ser procesado penalmente por actos de corrupción, delitos electorales y delitos graves durante su encargo. Otra tiene por objeto regular las remuneraciones de los servidores públicos que trabajan en los organismos constitucionalmente autónomos. Y la tercera plantea la creación del Sistema Nacional de Salud para el Bienestar.
La situación de la primera de estas iniciativas es particularmente interesante y, quizá, sintomática. Fue propuesta por el presidente tres días después de iniciar su mandato, el 4 de diciembre de 2018. En marzo de 2019 fue aprobada en la cámara de origen (Senadores), y a finales de octubre fue aprobada con modificaciones en la cámara revisora (Diputados), por lo que regresó a la cámara de origen. El 3 de diciembre la cámara de origen desechó las modificaciones que propuso la cámara revisora, y se la devolvió como originalmente la había aprobado. Una semana después la cámara revisora desechó el dictamen enviado por la cámara de origen y se lo regresó. Al hacerlo, se cumplió lo establecido en el artículo 72, inciso D, de la Constitución, forzando al presidente López Obrador a presentar nuevamente su iniciativa de ley y a reiniciar todo el proceso legislativo. Todo esto ha ocurrido, vale la pena remarcarlo, en un congreso donde Morena es la principal fuerza en ambas cámaras.13
La situación no es mucho mejor para las iniciativas de reformas a leyes secundarias que ha presentado el presidente López Obrador (paneles del lado derecho). Éste no solo destaca por ser el titular del Ejecutivo que menos iniciativas presentó en el plazo analizado (11), sino también por ser el presidente que proporcionalmente tenía más iniciativas pendientes al final de este período (cuatro, equivalentes al 36.4%). En el mismo lapso Fox, Calderón y Peña Nieto presentaron 43, 26 y 36 iniciativas de reforma a leyes secundarias, respectivamente, y su porcentaje de iniciativas pendientes osciló entre 25% (Peña) y 30% (Fox).
Todas las iniciativas de reforma a leyes secundarias de López Obrador que han sido aprobadas y publicadas en el DOF están relacionadas con los ingresos y egresos de la federación para 2019 y 2020. Las cuatro pendientes tienen que ver con (i) la expedición de la Ley de Amnistía; (ii) permitir que a partir de los 15 años cualquier persona pueda tener una cuenta bancaria sin intervención de sus representantes; (iii) modificar diversos aspectos de la regulación de las AFORES; y, (iv) facilitar los requisitos para la selección y ascenso de tenientes, capitanes, mayores y coroneles del Ejército y la Fuerza Aérea.
Los datos aquí presentados muestran que en los primeros 14 meses del gobierno de López Obrador uno de cada cinco artículos de la Constitución ha sido reformado. La proporción no es menor, pero tampoco atípica. El sexenio previo se habían modificado casi uno de cada tres en el mismo período temporal. En ninguno de los dos casos, me parece, podemos hablar de la creación de una “nueva constitución”.
Las cifras también revelan un extraño escenario. Primero, porque el presidente no intenta maximizar la duración de su “obra” impulsando directamente numerosas reformas constitucionales; más cuando desde el primer día de su gobierno advirtió que haría todo lo posible para impedir que sus adversarios dieran marcha atrás a su logros.
Segundo, y relacionado, porque siendo tan protagónico en otras esferas de su gobierno, es extraño que López Obrador esté jugando un papel de relativo bajo perfil en términos de iniciativas presentadas. Si bien esto podría explicarse por su afán de repartir juego político a los coordinadores de las bancadas legislativas de Morena, si este es el caso los líderes de los diputados y senadores de su partido no le están retribuyendo el favor aprobando las iniciativas que el presidente sí presentó.
Tercero, porque a pesar de controlar más del 45% de los votos en la Cámara de Diputados y Senadores, los desencuentros entre los grupos parlamentario de Morena en ambas cámaras parecen estar retrasando la agenda legislativa del presidente.
Esta reforma fue propuesta antes de que comenzara la actual administración, el 30 de marzo de 2017, por el diputado panista José Hernán Cortés Berumen.↩
La iniciativa de reforma fue presentada el 20 de noviembre de 2018 por María Guillermina Alvarado Moreno, diputada de Morena.↩
La reforma de este artículo incorporó diversos aspectos de las iniciativas presentadas por siete senadoras y senadores del PAN (1), PRI (2), PT (3) y Morena (1) entre septiembre y noviembre de 2018.↩
El presidente presentó su iniciativa el 13 de diciembre de 2018 (fue su primer iniciativa de reforma constitucional), y a esta se sumaron las de seis de diputadas y diputados del PAN (1), PRI (1), Movimiento Ciudadano (2), Morena (1) y un legislador independiente.↩
Esta reforma incorporó diversos aspectos de las iniciativas presentadas por cinco senadoras del PAN (1), PRI (1), PVEM (2) y Morena (1) entre septiembre de 2018 y febrero de 2019.↩
Esta reforma surge de las iniciativas presentadas por la senadora Susana Harp, de Morena, y el senador Omar Maceda, del PRD.↩
Los cambios a estos artículos se derivaron de tres iniciativas, una presentada por más de 25 diputadas y diputados de Movimiento Ciudadano, otra por la diputada Dolores Padierna, de Morena, y una tercera propuesta por un conjunto de legisladoras y legisladores de Morena, con Mario Delgado a la cabeza.↩
Al momento de escribir este texto, éste es el último conjunto de reformas constitucionales que han entrado en vigor, pero es probable que muy pronto se publiquen las reformas a los artículos 28, 74 y 89, producto de las iniciativas presentadas en agosto de 2019 por el presidente López Obrador y la diputada Dulce María Sauri para “imposibilitar la condonación de contribuciones a los deudores fiscales”.↩
Dos o más reformas pueden haber modificado diversos párrafos del mismo artículo de la Constitución.↩
Datos al 15 de febrero de 2002, 2008, 2014 y 2020, respectivamente.↩
Eventualmente, la iniciativa de reforma al artículo 123 constitucional presentada por Peña Nieto para “prohibir la utilización del trabajo de los menores de 15 años” también fue aprobada y publicada en el DOF el 17 de junio de 2014. Su quinta iniciativa de reforma constitucional quedó como pendiente.↩
Eventualmente, tres de estas cuatro iniciativas fueron publicadas en el DOF. La cuarta fue desechada en 2013. Ver la base de datos para más detalles.↩
Esta nota de Reforma resume bien el motivo de la disputa entre ambas cámaras.↩