Los límites de la reelección

Publicado en Animal Político el 18 de diciembre de 2013

Uno de los componentes centrales de la reforma política que recientemente fue aprobada por el Congreso federal es la reelección de legisladores y alcaldes. Los argumentos a favor de permitir que nuestros representantes puedan ser electos por más de un período son simples y persuasivos. La expectativa es que la reelección incremente el poder de los votantes, quienes ahora podrían castigar y premiar a sus representantes de acuerdo con su desempeño. Esto, a su vez, generará incentivos para que nuestros legisladores y alcaldes respondan más a los intereses de los ciudadanos que los eligieron y menos a los de los líderes de su partido. Una vez que los ciudadanos tengan el derecho de reelegir a sus representantes, estos últimos tendrán menos incentivos para cometer actos ilícitos ya que su futuro político dependerá de las cuentas que entreguen. Y al permitir que nuestros representantes continúen en su cargo si los votantes así lo deciden, promoveremos la paulatina profesionalización y especialización de nuestra clase política. Puesto en estos términos, el potencial de la reelección para transformar positivamente el sistema político mexicano parece ser enorme.

Si bien creo que esta reforma puede impulsar algunos cambios positivos para el país (particularmente en las zonas urbanas y con mayor desarrollo económico), las experiencias de diversas democracias nos ofrecen buenos motivos para ser cautos y replantear nuestras expectativas en torno a los alcances transformadores de la reelección. Primero, el efecto de reelección en la capacidad de los ciudadanos para premiar y castigar a sus representantes está condicionada por un elemento que suele omitirse del análisis: la existencia o no de estructuras clientelares partidistas.[1]

En el caso de México, un estudio reciente de Javier Osorio sugiere que cerca del 40% de los votantes reciben algún “regalo o favor” a cambio de su voto. Es factible suponer que para el enorme número de mexicanos que pertenecen a una red clientelar, la decisión de “premiar” o “castigar” a su representante dependa más de cuántos beneficios materiales éste les haya provisto y pueda proveer en el futuro, y menos de su trayectoria, honestidad o de las políticas públicas que haya impulsado durante su gestión. Más aún, en ciertas zonas del país la reelección puede tener el efecto inverso al que suele asumirse. Para muchos votantes los beneficios obtenidos a través de redes clientelares son muy valiosos dado su bajo nivel de ingreso. En este contexto, la reelección puede reforzar el poder de los líderes de estas estructuras clientelares, así como sus probabilidades de permanecer en el poder. Y esto puede ocurrir incluso después de haber sido acusados –y en algunos casos sentenciados– por actos de corrupción y otros delitos. Vuelvo a este tema más adelante.

Otro punto que suele omitirse es que el efecto potencial de la reelección sobre el tipo de intereses que los legisladores y alcaldes representarán (votantes vs. líderes partidistas) depende también de otras instituciones. El caso de Gran Bretaña es ilustrativo. A pesar de que la reelección existe desde hace más de 200 años en este país, uno de los rasgos distintivos de su democracia –la más antigua del mundo– es la férrea disciplina partidista. Esto se debe a que los líderes partidistas mantienen un control casi absoluto sobre la designación de candidatos a puestos de elección popular, así como sobre la obtención y distribución de los recursos del partido. De esta forma, si bien los representantes necesitan de los votos de los ciudadanos para ser reelectos, también dependen de las decisiones de sus líderes para obtener la candidatura y tener una campaña competitiva.

En México la situación no es muy diferente. El mecanismo de designación de candidatos varía entre partidos, pero en la mayoría de los casos quienes reciben y administran los recursos partidistas son las dirigencias nacionales y estatales. En el caso de los legisladores, este control financiero es reforzado por las reglas con las que se gobierna las cámaras federales y estatales, siempre beneficiando a los líderes parlamentarios. Más aún, las reglas recién aprobadas para que un legislador o alcalde sea reelecto en nuestro país refuerzan la disciplina partidista. De acuerdo con la redacción sancionada por ambas Cámaras, los representantes sólo podrán ser reelectos si compiten como candidatos del partido que los postuló originalmente, a menos que hayan perdido o renunciado a su militancia a la mitad de su período. En consecuencia, aún cuando es factible que la reelección incremente el interés de los representantes por escuchar y atender las demandas de sus votantes, es poco probable que esto afecte la disciplina partidista en las decisiones más importantes.

Asimismo, a pesar de que comúnmente se asume que la reelección reducirá la corrupción, los estudios empíricos que han analizado este fenómeno indican que, en caso de ocurrir, es factible que esta disminución no sea drástica. En uno de los trabajos más famosos sobre el tema, Claudio Ferraz y Frederico Finan estudiaron el efecto que tuvo la introducción de la posibilidad de reelegir a los alcaldes brasileños hasta por un período, en los niveles de corrupción municipal. Al comparar diversos indicadores de los municipios cuyos alcaldes están en su primer período (y que pueden ser reelectos una vez más) con los que están en su segundo período (y no pueden reelegirse), Ferraz y Finan encuentran que el uso inadecuado de recursos es entre 27y 48% menor en el primer conjunto de municipios. Sin embargo, cuando Ferraz y Finan controlan por características municipales no observables, así como la habilidad y experiencia de los alcaldes, la diferencia en los niveles de corrupción entre los munícipes que están en su primer y segundo término se reduce a menos del 5%.[2]

Otras investigaciones también sugieren que no debería sorprendernos si diversos representantes populares acusados –y en algunos casos condenados– por actos de corrupción y otros delitos son reelectos. Al estudiar los casos de Italia y Francia, Raffaele Asquer y Bertrand Lemennicier, respectivamente, han encontrado que aunque es menos probable que los representantes populares acusados de corrupción intenten reelegirse, si deciden hacerlo los cargos de corrupción no parecen afectar sus probabilidades de triunfo.

De forma similar, después de estudiar las elecciones para el parlamento nacional de India de 2004 y 2009, Devesh Tiwari, Miriam Golden y Toke Aidt encontraron que cerca del 10% de los candidatos tenían algún tipo de antecedente criminal. Pero lo más impactante en este caso es que la probabilidad de que un candidato criminal ganara en su respectivo distrito era casi tres veces mayor que la de los candidatos con un historial “limpio”.

Aunque estos argumentos no son suficientes para oponerse a la reelección, sí lo son para replantearnos nuestras expectativas respecto a los alcances de esta reforma. Es factible que la reelección genere cambios positivos dentro del sistema político mexicano, pero también lo es que la magnitud de estas transformaciones sea mucho menor de lo que quisiéramos, así como que sus consecuencias varíen significativamente de una zona a otra del país.Y es muy probable que éste sea el caso incluso si se elimina la obligación de los representantes populares para postularse como candidatos por el mismo partido si quieren ser reelectos. Por ello, mientras más claros tengamos los límites de los cambios que la reelección puede generar en nuestro país, más balanceadas y productivas serán las evaluaciones que hagamos de esta reforma en unos años.

[1]Otras democracias latinoamericanas, así como de diversas democracias consolidadas (p. ej., Japón, Italiay, hasta comienzos del siglo XX, Gran Bretaña y Estados Unidos), ilustran que reelección y clientelismo son compatibles.

[2]Ver los resultadospresentados en los apartados B, C y D de la sección V (ResultadosEmpíricos) del texto.